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計天下之利,謀國家之益 ——淺談政府產業投資的政策性導向,與國有背景托管機構的市場化運營
作者:管理員    發布于:2019-06-20 11:36:59    文字:【】【】【
摘要:政策性產業引導資金管理的發展演變和改革邏輯

       本文作者:中國國投高新產業投資有限公司董事長、黨委書記  潘勇 


       近十年來,國有、民營和外資背景的各類股權投資基金迅猛發展,對金融服務實體經濟、提高直接融資比重、促進創新創業、提升多層次資本市場運行效率、推進供給側結構性改革,起到了重要作用。其中,國家政策性引導資金以及具有國資背景的管理機構扮演了重要角色。截止2019年2月底,中央及各地方政府共設立政策性引導基金2108支,募資規模達到3.92萬億,占同期私募股權投資基金和創投基金總規模的45%。


政府政策性引導基金具有行業政策性強,產業覆蓋面廣,單個基金規模大等特點。


伴隨國家進入新常態,國內外政治、經濟、金融環境發生了深刻變化。國際上,我們面臨百年未有之大變局,經濟全球化遭遇前所未有的挑戰;在國內,國家經濟正處在新舊動能的轉換期,結構調整不斷深入。私募股權基金市場面臨新的形勢,特別是減持新規、資管新規、政府投資條例等監管新政相繼出臺,給政府主導設立的新興產業引導基金的運營管理提出了新的要求。借此機會,我想就政府財政產業引導資金管理演變及其變革邏輯與國有背景托管機構的轉型發展談幾點認識,供大家參考。


一、政策性產業引導資金管理的發展演變和改革邏輯


(一)發展脈絡


回顧我國利用財政性資金助推相關產業發展的歷程,大致經過了無償撥款、撥改貸、經營性基金、股權投資四個階段。


第一階段,無償撥款。建國之后、改革開放之前,我國產業建設和投資實行國家統一管理,財政無償撥款,統收統支,集中財力、物力保證國家重點行業建設的需要。


第二階段,撥改貸。為了明確投資責任、改善投資結構、提高投資效益,1979年,按照資金有償使用原則進行“撥改貸”試點,1985年“撥改貸”在全國推行。


第三階段,經營性基金。1988年,國家投融資改革正式拉開序幕,建立中央經營性基金,并配套成立六大專業投資公司,以經營性基金為基礎,運用政府投資平臺,通過債權或股權方式對相關產業和重要領域進行投資開發、經營和管理。


第四階段,股權投資基金。政府以私募股權投資基金的方式助推產業發展,財政資金與各類社會資本一道共同設立政策性基金,按照市場化股權投資方式扶持特定行業和特定領域,政府投資基金更加關注投資放大效應和引領效果。


(二)改革邏輯


從政府投資資金引導產業發展的演變過程可以看出政府投融資體制改革的清晰脈絡,即由單純政策性(無償)→明確并落實主體責任(有償)→運用市場手段提升運營效率和效益(投資)→界定政府投資邊界、強調政策屬性的過程(權益)。


十九大報告指出“堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發揮政府作用體制機制的弊端”,讓市場起決定性作用與發揮好政府職能作用有機結合起來,該由市場運作的事情應由市場決定,政府做民生、命脈以及市場暫時不能有效配置資源的事情,堅持應有所為、有所不為,通過引導社會資本參與,共同實現社會協調發展的目標。


二、新時期政府引導資金的投資政策導向


最近國務院對政府投資行為進行進一步的規范,出臺了《政府投資條例》,其第三條明確規定:


政府投資資金應當投向市場不能有效配置資源的社會公益服務、公共基礎設施、農業農村、生態環境保護、重大科技進步、社會管理、國家安全等公共領域的項目,以非經營性項目為主。


國家完善有關政策措施,發揮政府投資資金的引導和帶動作用,鼓勵社會資金投向政策規定的領域。


國家建立政府投資范圍定期評估調整機制,不斷優化政府投資方向和結構。

 

按照前述財政資金引導產業發展演變的邏輯,新時期政府引導資金的政策導向應該是:站在國家安全、穩定、發展的高度,關注命脈與民生,引導并推動技術創新,在“市場失靈”領域,行使政府引導職能,有效實施國家戰略。


《政府投資條例》符合投融資體制改革的邏輯走向,明確了新時期政府產業引導資金的投資政策導向。


三、國資背景的受托管理機構的轉型的思考


正確處理政府與市場的關系是實現社會、經濟平穩、健康發展的關鍵,也是我國改革開放以來取得一系列發展成果的經驗總結。作為以國資為背景的股權基金受托管理機構,既傳承著國家隊的“基因”,肩負著服務國家戰略的重任,同時又是獨立的市場競爭主體,既要行使國家賦予的使命,又要平等地參與市場競爭。在監管環境日趨完善的形勢下,國有背景投資管理機構在基金運營的募投管退各個環節,都面臨新的挑戰和考驗,要想不辱使命最根本的是不忘初心,我認為應該做好以下幾點:


(一)正確處理政策性與商業性的關系,實現社會效益與經濟效益的有效融合


一是要牢固樹立為國而投的理念,把政策性要求作為投資首要條件和必要條件,服務、服從國家戰略是絕對的!


隨著我國經濟社會不斷進步,股權投資基金已經成為我國市場經濟發展的重要推動力,是協調資金流向、引導行業發展關鍵抓手。


為出資人服務是投資基金的商業邏輯,滿足政策性要求是政策性股權投資基金的設立宗旨,服從、服務于國家戰略,實施政策引導、推動相關行業發展,補齊經濟發展的薄弱環節,是國資背景管理機構應盡的政治責任和歷史使命,也是股權投資基金國家隊“初心”的根本所在。從這個角度看,政策性要求應該是我們選擇項目的先決條件,也是投資項目的絕對條件!


在面對市場風險大、回報周期長等悠關國計民生、國家命脈的重要行業和關鍵領域,國資背景的管理機構應在符合政策性、科學決策基礎之上,敢為市場不敢為之舉,彌補市場這只看不見的手的短板,承擔起應有的社會責任,發揮有效推動經濟高質量發展的中堅作用。


二是要提高運營效率,把商業性作為投資的充分條件和有效手段,追求效益最大化是相對的!


投資在符合政策要求的前提下,把商業性作為選擇項目的相對充分條件,通過市場化運作提高運行效率和效益回報,用項目的利益最大化來衡量投資決策的最優化,是基金管理機構的運營邏輯。否則,政府設立的基金對社會資本將失去吸引力,國有股權投資基金就會缺乏動力與活力,自身發展也將難以為繼。


三是把握好政策性的方向原則,運用好商業性的效益和效率,實現社會效益與經濟效益的雙融合!


政策性要求是投資的前提和方向,國家戰略是我們最終要實現的目標,商業性和市場化是提高投資效率和效益的方式與手段。沒有政策性要求,投資行為很可能偏離方向,就會忘了初心和使命;只講政策性要求,沒有效率和效益,也不可能將目標利益最大化,實現可持續發展。合理的做法是,在遵循政策性的原則下,充分發揮職業經理人選聘、市場化薪酬、團隊持股、超額收益分成、跟投等市場化制度和機制的設計,把團隊利益與出資人利益緊密捆綁,最大限度激發動力和活力,更準確、更有效、更全面服務國家戰略,把資金投向國家政策真正需要扶持的經濟主體。


(二)堅持以實業投資為本,助推傳統制造業的轉型升級和新興產業的創新發展


實體經濟是社會財富和綜合國力的基礎,是強國之本,富民之基。實業強則經濟強,實業穩則國家穩。“國家強大要靠實體經濟”,“實體經濟是國家的本錢”……習近平總書記多次提出有關實體經濟的重要論斷。


從全球看,實體經濟尤其是制造業,已經成為經濟大國爭奪的戰略制高點。比如,美國的“再工業化”、德國的“工業4.0”計劃、英國的2050戰略……這是全球產業競爭格局重大調整的走勢圖,也昭示一個顛撲不破的真理:一個國家不管多大多強,經濟發展歸根結底還是需要依托實體經濟,經濟“空心化”和“脫實向虛”意味著巨大的金融和經濟風險。


從國內看,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段。推動高質量發展是當前和今后一個時期確定發展思路、制定經濟政策、實施宏觀調控的根本要求。持續推進實體經濟轉型升級、結構優化、核心競爭力的增強,推進中國制造向中國創造轉變,中國速度向中國質量轉變,制造大國向制造強國轉變已經成為國家戰略,圍繞國家戰略專注實體投資,助推傳統產業的轉型升級和新興產業的創新發展,這是國有背景托管機構的責任之本、使命之源,我們必須始終堅持、堅守。


(三)專注技術創新,聚焦科研成果轉化,謹慎對待模式創新


科技創新是社會生產力的第一動力,是現代化經濟體系的戰略支撐,已經成為國家綜合國力和國際競爭的決定性因素。


歷史上,世界經濟中心幾度轉移,其中有一條清晰的脈絡,就是科技創新一直是支撐經濟中心地位的強大力量,領先的科技和尖端的人才流向哪里,發展的制高點和經濟競爭力就轉向哪里。現階段,中國發展面臨著不充分、不平衡的問題。表面看是發展速度問題,實際上是質量、競爭力和結構問題,其決定性因素仍然是科技創新。面對日新月異的科學技術變革,面對日益強化的資源環境約束,面對以技術創新和技術升級為主要特征的國際競爭,我國在基礎研究、關鍵技術、基礎材料等領域仍然存在大量受制于人的“卡脖子”技術,已經成為經濟發展和國家安全的瓶頸制約(中美貿易摩擦就是例證)。只有實現科技強,才能實現產業強、經濟強和國家強,才能夠真正實現中華復興的中國夢。


作為國資背景的管理機構,我們投資的重點和關注點應該是技術創新,而非模式創新,特別應該關注重要的核心技術、關鍵零部件制造、新材料應用、新能源開發等領域的創新。在遵循政策性要求的前提下,必須聚焦產業,堅持專業化管理;深耕行業,加強行業基礎研究。由機會導向型向投研導向型轉變,由追捧獨角獸項目向發現、挖掘、培育獨角獸企業轉變。打通技術研發成果轉化的通道,把技術與市場連接起來,成為技術創新、技術轉化、技術應用的協調者、轉化者、推動者,引導并推動社會資本投向國家需要的、能代表制造業未來發展水平和方向的行業領域,形成國家參與國際競爭的核心支撐和堅強力量。


百舸爭流、大浪淘沙。作為國有背景的受托管理機構,要抓住機遇,以服從、服務國家戰略為根本,以市場化運作為手段,共同推動并營造中國經濟高質量發展的新局面!


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